Как вернуть Донбасс местным элитам: Минский процесс переносится на 2016 год

Основной проблемой мирного урегулирования на востоке Украины является сам процесс этого урегулирования. Очередная встреча в верхах в «нормандском формате» лишь подтвердила этот уже известный факт. С момента подписания Минских соглашений прошло уже 7 месяцев, но ситуация на востоке Украины все так же остается напряженной. До крайнего срока, определенного Минским соглашением, остается три месяца, а ключевые его пункты до сих пор не выполнены. При этом к октябрю этого года довольно обычным стало признание, как в наших, так и западных СМИ факта невыполнимости Минских договоренностей или даже фактического их срыва. Однако европейские гаранты Минских соглашений «нормандского формата», прекрасно понимая смысл игры, не видят вины Киева в срыве Минска-2.

Но, если не Минский процесс, то что тогда вместо него? В российском экспертном сообществе нынешнее затишье на Донбассе трактуют, как заморозку конфликта. Факт этот должна была подтвердить состоявшаяся 2 октября 2015 года встреча в верхах в т. н. «нормандском формате» канцлера Германии Ангелы Меркель, президента Франции Франсуа Олланда, президента Украины Петра Порошенко и президента РФ Владимира Путина. Встреча Путина на международном уровне с его европейскими партнерами состоялась после начала российских авиаударов в Сирии. Фактор Сирии витал над обсуждавшимся в Париже украинским вопросом. Казалось, на фоне Сирии конфликт на востоке Украины ушел в тень международной политики, но от этого его напряженность не уменьшилась. Очевидно, что проблема нелегальных мигрантов ослабила позиции европейских партнеров российского президента на переговорах в Париже. Заметным стало то, что обсуждение проблемы выборов на Донбассе накануне саммита не сопровождалось угрозами применения новых санкций против России. Но не более того. В Европе полагают, что одной из преследуемых Кремлем целей в Сирии является стремление получить послабления на украинском направлении, прежде всего, в плане отмены или хотя бы смягчения санкций в обмен на согласие конструктивно сотрудничать с Западом на сирийском направлении. В этом плане саммит в Париже принес мало конкретных результатов, однако он продемонстрировал общую связность внешней политики России. Конфликт на Украине нельзя обсуждать, забывая о войне в Сирии и миграционном кризисе в Европе.

Тем не менее, европейские партнеры Москвы на саммите поддержали своего союзника. Так, Порошенко и Олланд на личной встрече согласовали позиции перед заседанием четверки. Накануне Меркель и Олланд согласовывали позицию с украинским президентом в телефонных переговорах. На деле в Париже российскому президенту пришлось противостоять согласованной игре его партнеров.

Переговоры в Париже продолжались около пяти часов. После их завершения кортежи президентов России и Украины покинули Елисейский дворец, а канцлер Германии и президент Франции остались для общения с журналистами. Внешне встреча «нормандской четверки» в Париже завершилась ничем. Не были подписаны какие-либо документы, не было публично объявлено о каких-либо договоренностях, поскольку даже совместная пресс-конференция на состоялась. Но и без этого, встрече в Париже предшествовала подготовка в несколько недель, и неформальная повестка дня саммита «нормандской четверки» была известна заранее.

На ней президент Украины добивался отмены собственных местных выборов на территории самопровозглашенных республик ДНР и ЛНР. Внутренняя легитимация «народных республик» означала бы заморозку конфликта без его легитимации. Для президента РФ Путина главной целью переговоров в Париже было не допустить введения новых санкций против России. С этой позиции, формальный срыв Минских договоренностей не нужен Кремлю. Минский процесс должен продолжаться даже за пределами определенных ему временных рамок. Поэтому Москве была выгодна пролонгация срока исполнения Минских соглашений. На пресс-конференции после саммита его хозяин — президент Олланд сообщил, что выполнение Минских договоренностей будет продолжено и после 31 декабря 2015 года. Т. е. Минский процесс становится бессрочным в пункте проведения выборов по украинскому законодательству и передаче границы под контроль Украины. Поэтому главный результат парижской встречи «нормандской четверки»: Минский процесс переносится на 2016 год без ясных определений этого решения. В этом отношении, казалось бы, результаты парижской встречи выгодны России, но и только. Дальше идут проблемы.

Саммит в Париже состоялся после месячного прекращения огня на Донбассе. Это последнее прекращение огня является самым продолжительным по времени, и нарушается оно достаточно редко. На пресс-конференции после саммита президент Франции Олланд признал, что режим прекращения огня на востоке Украины в целом соблюдается. Накануне саммита в рабочей группе в Минске был согласован вопрос об отводе тяжелых вооружений от линии фронта. Это соглашение уже третье по счету из череды аналогичных. Два предшествующих были сорваны. В понедельник, 5 октября, отвод начался.

Снижение с начала сентября уровня применения военной силы на востоке Украине, казалось, позволяет надеяться на компромисс по вызывающим разногласия пунктам Минских соглашений. Главным узлом разногласий остается пункт 4-й Минских соглашений: «В первый день после отвода начать диалог о модальностях проведения местных выборов в соответствии с украинским законодательством и Законом Украины „О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей“, а также о будущем режиме этих районов на основании указанного закона». Руководители самопровозглашенных республик указывают на то, что диалога по модальности (кстати, что это такое?) так и не состоялось. Поэтому они вправе проводить местные выборы по собственным правилам. Украинская сторона указывает на условие: «в соответствии с украинским законодательством» и требует его выполнения. «Диалог должен происходить с законно избранными представителями Донбасса», — указывает президент Порошенко. Т. е. выборы должны предшествовать диалогу. Более того, Порошенко полагает, что до выборов в «особых районах» должны быть допущены все политические партии Украины, включая крайне националистические, а участие в голосовании обязательно должны принять беженцы из региона.

Споры вокруг выборов демонстрирует главную проблему Минского процесса — отказ киевских властей признать руководство самопровозглашенных «народных республик» в качестве стороны конфликта.

Выборы на Донбассе и условия их проведения становятся ключевым пунктом продолжающегося Минского процесса. Компромиссная договоренность, с точки зрения Берлина и Парижа, может состоять в том, чтобы отсрочить местные выборы на Донбассе до начала будущего года. Местные выборы в ДНР и ЛНР намечены, соответственно, на 18 октября и 1 ноября 2015 года. Донецку и Луганску предлагается отказаться от проведения выборов в эти дни с условием их перенесения. Киев же, в свою очередь, должен принять специальный закон об этих выборах с определением срока их проведения. Выборы в «особых районах» предстоит провести в течение 80 дней после принятия соответствующего закона в Киеве.

Проблему выборов попытались решить посредством т. н. «плана Мореля», выдвинутого в начале сентября в рабочих группах по Минскому урегулированию. Официально «план Мореля» — это документ, подготовленный координатором политической подгруппы по Донбассу французом Пьером Морелем. Но, в действительности, по сообщению Deutsche Welle, основы «плана Мореля» изначально были разработаны помощником госсекретаря США Викторией Нуланд и статс-секретарем МИД РФ Григорием Карасиным.

Основные пункты этого документа: проведение выборов на территории «особых районов» Донбасса по особому закону, но собственным правилам, амнистия повстанцам и предоставление особого статуса этим территориям еще до проведения выборов. Изначально планировалось, что Киев примет закон о выборах, а Донецк и Луганск проведут выборы по собственным правилам. В подобном исполнении, помимо того, что «план Мореля» сохранял лицо Москве, он еще и обеспечивал политические позиции нынешнего руководства в Луганске и Донецке. Более того, он его легитимизировал по итогам состоявшихся выборов. Москва резонно рассчитывает на то, что на предстоящих выборах в «особых районах» победят ее люди. Выборы, как обычно, становятся привычной постсоветской политтехнологической комбинацией. Противники России полагают, что Кремль посредством подобной легитимации «народных республик» стремится превратить Минский процесс в инструмент разрушения украинской государственности. Отсюда идет неприятие «плана Мореля».

Самими инициаторами «план Мореля» рассматривается в качестве составной части Минских соглашений, которая должна разблокировать их выполнение. В этом смысле «план Мореля» соответствует российскому прочтению Минских договоренностей.

«План Мореля» означает, что Берлин и Париж требуют соблюсти приличия выполнения Минских договоренностей с тем условием, что принятие Верховной радой закона о выборах в «отдельных районах» потребует согласования с самопровозглашенными республиками. Но сейчас можно с большой уверенностью утверждать, что Киев не пойдет на конкретные переговоры и согласования с Донецком и Луганском по вопросу выборов, а примет соответствующий закон в таких формулировках, что он не устроит последних.

Проведение выборов обусловлено прекращением огня, договоренностью о дате проведения выборов, полным доступом наблюдателей ОБСЕ к наблюдению за выборами. Помимо этого, должны быть решены вопросы о специальном статусе Донбасса и амнистии. С последним существует серьезная проблема. Украина допускает лишь выборочную и персональную амнистию. Амнистия может быть введена в действие в день выборов в «особых районах». Это ставит в неопределенное положение весь актив самопровозглашенных республик, не говоря уже о рядовых бойцах ополчения.

Все пункты, кроме выборов и восстановления границы, должны быть реализованы до конца года. Минские соглашения предполагают начало передачи границы на следующий после выборов день. Особый статус Донбасса будет введен в действие в день выборов. Сначала — временно, а если международные наблюдатели подтвердят результаты выборов, то на постоянной основе. Подобные оговорки создают ситуацию неопределенности. Означенное обстоятельство и обостряет проблему выборов и держит под сомнением ситуацию с итоговым выполнением Минских договоренностей. Общее состояние неустойчиво и по той причине, что ситуация с законами находится в компетенции Верховной рады Украины. Если то или иное решение по выборам не найдет поддержки в Верховной раде, то президент Порошенко просто умоет руки. При этом Париж и Берлин, как было продемонстрировано на последнем саммите «нормандской четверки», публично не признают нарушения Киевом Минских соглашений.

Мы подошли к очередной точке развития кризиса на Украине. От Москвы открыто потребовали отменить выборы на Донбассе, что будет означать фактическую сдачу актива «народных республик». Отказ от выборов на Донбассе станет первым шагом на пути восстановления власти Киева над Донбассом, поскольку после этого именно он будет решать, когда и в каком формате эти выборы пройдут. Отмена выборов стала бы означать демонстрацию отступления, окончательный подрыв духа тех сил на Донбассе, которые ориентированы на решительную борьбу против украинских националистов. Отказ от проведения выборов будет означать потерю лица нынешними лидерами Донбасса — «террористами» в определении Порошенко.

По общему замыслу мирного урегулирования, Донбасс должен вернуться к довоенному состоянию, когда регионом безраздельно управляла местная элита, в которой ключевое положение занимал Ринат Ахметов. США, в свою очередь, после нормализации рассчитывают привлечь местную элиту на свою сторону. Ключевую роль в этом процессе должны сыграть деньги США и их европейских союзников, которые выделят на восстановление Донбасса. Отказ от проведения выборов окончательно сдвинет баланс влияния на Донбассе к Ахметову.

Развилка мирного урегулирования на Донбассе раньше представлялась таким образом. Вариант первый: восставший регион получает автономию в терминах децентрализации и на условиях Минских договоренностей. Вариант второй: регион остается в статусе самопровозглашенных республик с молчаливым признанием де-факто этого положения Киевом. Теперь появляется третий вариант. Регион возвращается без особых условий под контроль местных элит.

Что касается первых двух вышеназванных вариантов, то для российского руководства было бы идеальным замораживание конфликта на Донбассе. Сейчас мы наблюдаем, как конфликт пытаются «заморозить», но «замораживание» из-за сопротивления Киева не обретает нужного статуса. Заморозить конфликт на Донбассе на каком-либо законном основании не позволяют. Руководство Украины по-прежнему стремится тянуть время. Оно подменяет конкретные требования Минских соглашений собственными трактовками его отдельных пунктов. Военная стадия конфликта в активном ее состоянии отходит на задний план без окончательной его заморозки. Режим АТО не отменен, и украинские карательные силы остаются вдоль фронта разграничения. Минск остается прикрытием для укрепления ВС Украины, как на Донбассе, так и вообще системно в стране. В последнем телеинтервью президент Порошенко сообщил, что президент США Обама подписал распоряжение о предоставлении Украине новых партий «оборонительного вооружения».

И потом становится ясным, что окончание конфликта на Донбассе не означает общего умиротворения. С окончанием кризиса на востоке Украины на первый план выходит вопрос о Крыме. В последнем телеинтервью Порошенко подтвердил, что «за началом процесса возврата Донбасса» последуют аналогичные действия в отношении Крыма. «Крым — следующий этап наших действий», — сказал он.

Сейчас после парижского саммита украинская сторона заняла выжидательную позицию. С ключевым решением должна определиться Москва. В начале ноября главы МИД стран «нормандской четверки» — Франции, России, Украины и Германии встретятся для оценки прогресса, достигнутого при выполнении Минских договоренностей. Основным пунктом обсуждения, разумеется, вновь станут выборы на Донбассе в любом случае, если они состоятся, или же будут отменены.

Аналитическая редакция EADaily