Якутский прецедент — 2: откуда исходят риски для правовой системы России

24 октября 2016 года EADaily опубликовало сообщение о том, что Конституционный суд Республики Саха (Якутия) постановил внести в Конституцию республики уточнения по определению якутов в качестве коренного народа Якутии. В постановлении Конституционного суда говорилось о «совокупности естественных коллективных прав коренного народа Якутии, именем которого названа Республика Саха (Якутия)».

Ситуация в Якутии с появлением «коренного народа» нуждается в подробном рассмотрении, как в частном плане с состоянием дел в этнополитике в автономной республике, так и в общем. Последнее касается соотношений концептов «коренной народ» в международном праве и российском законодательстве. Тем более, что 31 октября 2016 года, на заседании Совета по межнациональным отношениям в Астрахани, президент России Владимир Путин предложил поработать над созданием закона о российской нации. Глава государства предположил, что основой для закона может стать стратегия по развитию национальных отношений в России.

В первой части нашей публикации мы определили, что имеющееся в Конституции Якутии и подтвержденное ее Конституционным судом определение «коренной народ» создает прецедент внедрения в юридическое поле РФ категории международного права, обладающей взрывоопасным потенциалом для межнациональных отношений и целостности РФ.

Негативные коллизии возникают из-за того, что российская правовая система сама по себе уникальна по своему подходу к защите коллективных прав. В Конституции РФ «многонациональный народ» Российской Федерации назван единственным источником власти. Однако, в качестве наследия советского периода, право на самоопределение народов России связано и с государственно-территориальным устройством, которое основано на принципе национальных территориальных автономий. Якутский прецедент продемонстрировал неудовлетворительное состояние дел в области права, когда сложилась ситуация, связанная с отсутствием в федеральном законодательстве понятия «коренной народ» и вместе с тем с его наличием в законодательстве одного из субъектов Российской Федерации. Очевидно, что конституционное понятие «многонациональный народ» вступает в конфликт с «коренным народом» законодательства автономной республики.

Российское право не знает определения — «коренной народ», но только «коренной малочисленный народ» или, как вариант — «коренной малочисленный народ Севера» (КМНС). Однако российский концепт «коренных малочисленных народов» прямо связан с международным правом. Но, защищаясь от негативных сторон концепции «коренных народов» в международном праве, Россия создала собственную автономную юридическую систему взаимоотношений государства и коренных малочисленных народов. Поэтому подрывные усилия в отношении российской правовой системы «коренных малочисленных народов» могут исходить из двух противоположных направлений:

1) из стремления снять фактор «автономности» и целиком перевести российское законодательство по части национальных меньшинств на международно-юридическую правовую основу «коренных народов»;

2) еще дальше увести российское законодательство о «коренных малочисленных народах» от международного права о «коренных народах» с перспективой вообще разорвать связь с ним.

Но в последнем случае мы должны помнить о статье 17 пункт 1 Конституции РФ: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права». Статья 69 Конституции РФ конкретно разъясняет в интересующем нас аспекте: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации». Таким образом, если мы хотим, чтобы российская автономная юридическую система права «коренных малочисленных народов» была оторвана от системы международного права о «коренных народах» и стала полностью независимой — то для начала надо менять Конституцию РФ по соответствующим пунктам.

Якутский прецедент с провозглашением якутов «коренным народом» демонстрирует очевидные устремления этнонациональной элиты якутской автономии к внедрению в республиканское законодательство норм международного права о коренных народах. Интерес здесь очевиден. Ведь «коренной народ» Якутии становится автономным коллективным субъектом права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. «Коренной народ» Якутии в полном соответствии со статьей 3 Декларации ООН о правах коренных народов (2007) «имеет право на самоопределение». И в силу этого права он «свободно устанавливают свой политический статус и свободно осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие». В частности, «коренной народ» Якутии обретает неотъемлемое право на полный суверенитет над всеми природными богатствами и ресурсами на территории Республики Саха (Якутия), которая в частности и определена ее Конституцией в качестве «исконной земли традиционного расселения». Очевидно, что упоминание «традиционности» прямо отсылает нас к статье 26 пункта 1 Декларации ООН о правах коренных народов (2007): «Коренные народы имеют право на земли, территории и ресурсы, которыми они традиционно владели, которые они традиционно занимали или иным образом использовали или приобретали». Связь якутского прецедента с концепцией международного права о коренных народах очевидна.

Внедрение норм международного права о коренных народах в отечественное законодательство потенциально опасно для национальных отношений в РФ. Но и попытки отдалить нормы отечественного законодательства о коренных малочисленных народах от международного права о коренных народах также могут иметь негативные последствия. Здесь для иллюстрации приведем частные примеры.

Так, например, эксперт по правовым вопросам развития Арктики Арктического центра стратегических исследований Северного Арктического федерального университета Максим Задорин в своей диссертации предложил российскому законодательству собственное, как он выразился, «авторское определение» коренных народов, в котором «исконность проживания коренных народов на определенной территории не зависит от временного периода формирования общности».(1) С одной стороны, подобное предложение выглядит заманчивым, поскольку устраняет главную концептуальную основу определения коренных народов в международном праве — «народы в независимых странах рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ» (Конвенция МОТ № 169 ст. 1. § 1 b). Очевидно, что в российской культурной традиции в теме создания Российской империи любят подчеркивать «добровольное присоединение» народов, а не их завоевание. Однако предложение Задорина на самом деле содержит ловушку, поскольку исключение фактора истории позволит формировать из современных культурных групп «коренные народы» и тем самым множить фактор жаждущих даровых ресурсов меньшинств.

Современное массовое сознание в России, да и часто представители экспертного сообщества демонстрируют полное непонимание концепции коренных народов и «философии» льгот в международном праве о них. В частности, об этом идет речь в преамбуле Декларации ООН о права коренных народов 2007 года: «будучи обеспокоены тем, что коренные народы стали жертвами исторических несправедливостей в результате, среди прочего, их колонизации и лишения их своих земель, территорий и ресурсов, что препятствует осуществлению ими, в частности, своего права на развитие в соответствии с их потребностями и интересами». Коренной народ, даже в тех частных случаях, когда он составляет большинство населения в стране, обладает всеми особенностями национального меньшинства, которое часто угнетается господствующим сообществом и государством. Коренные народы, не имея доступа к структурам власти, определяющим их судьбу, оказываются в стороне от основного процесса развития общества. Следовательно, предоставляемые коренным народам всякого рода льготы и коллективные права призваны компенсировать последствия исторической несправедливости. Поэтому, при дипломатичном умолчании в российском законодательстве, льготный режим для наших КМНС в международном аспекте подразумевает именно подобную «философию» льгот. Однако в отечественном экспертном поле преобладает толкование связи коллективных прав и льгот КМНС с северной экстремальностью. Поэтому в связи с этим предлагается устранить фактор этничности при определении бенефециариев льгот, т. е. приравнять все остальное население Арктической зоны России по льготам и коллективным правам к КМНС. Для иллюстрации дадим один эпизод с прошедшей 12−13 октября 2016 года в Российском совете по международным делам (РСМД) конференции по Арктике на тему «Международное сотрудничество в Арктике: новые вызовы и векторы развития». В секции «Особенности реализации современных арктических проектов: интересы коренных народов и жителей Севера» этой конференции выступил заведующий лабораторией Федерального исследовательского центра комплексного изучения Арктики РАН Андрей Подоплекин. Название его доклада было: «Коренные жители прибрежных районов европейской части Арктической зоны РФ…». В своем докладе Подоплекин квалифицирует прибрежное население Белого и Баренцевых морей в качестве «коренного населения». Подоплекин из своего ума «изобрел» и критерий укорененности — для того, чтобы стать представителем «коренного населения» надо прожить на одном месте более 20 лет. Таким образом, по концепции Подоплекина, в Арктической зоне России постоянно проживают: коренные малочисленные народы Севера и «коренное население». Далее логика Подоплекина проста и понятна — распространить нормы российских актов, обеспечивающих льготы КМНС, в целом и на «коренное население» Арктической зоны. Ведь те и другие «коренные». Таким образом, Подоплекин попытался разрушить смысл определения «коренной» по отношению к этносам, предлагаемый международным правом о коренных народах. Но здесь, при внимательном рассмотрении доклада Подоплекина, обнаруживается примитивный трюк. Так, используя понятие «коренное население», Подоплекин ссылается на документ «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» (08.09.2014). В тексте этого документа действительно содержится понятие «коренное население». Однако при внимательном рассмотрении текста легко обрауживается, что «коренное население» в документе является синонимом КМНС. На самом деле, «коренное население» — это перевод термина «indegenous population» из Конвенции МОТ № 107 «О защите коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах», к которой СССР (а, следовательно, и Россия) присоединился в 1989 году. Понятие «коренное население» давно попало в российское законодательство из международного права, но «ученый» из Федерального исследовательского центра РАН делает вид, что не знает об этом.

В конечном итоге, предложение Подоплекина об уравнивании населения сельских местностей Арктической зоны с КМНС означает, что эксперт РСМД совершенно не понимает «философии» льгот в международном праве о коренных народах, как формы компенсации за исторические страдания «коренных народов». И подобную «философию» международного права о коренных народах нельзя отрицать без возникновения нежелательных последствий в этнополитике. Ведь уравнивание в правах и льготах КМНС с представителями государствообразующего этноса автоматически означает ликвидацию самих льгот. В гипотетической ситуации актив КМНС может потребовать для КМНС еще больше льгот в сравнении с представителями государствообразующего этноса, и международное право поддержит подобные притязания тем более, что у актива КМНС есть выход в ООН и Арктический совет.

Разумеется, льготы — различного рода федеральные компенсации, дотации, субсидии, субвенции должны активно использоваться в российской правовой системе в качестве одного из важнейших юридических инструментов для разрешения задач федерального строительства и развития местного самоуправления. Но эксперты, предлагающие отказаться от фактора этничности в социально-экономической политике в Арктике, на самом деле отрицают многовековую российскую юридическую традицию, когда право и нормы об инородцах никогда не смешивались с законодательством об основных сословиях Российской империи. Разумеется, и проживающим в Арктической зоне РФ КМНС, и населению, к ним не относящемуся, необходимы льготные режимы. Но, если в отношение КМНС необходимо осуществление этнополитики меньшинств, то по отношению к постоянному населению Арктической — социально-экономической политики. Это должны быть разные политические сферы.

Политика по отношению к коренным малочисленным народам России должна оставаться чрезвычайно деликатной сферой. В этой сфере Российской Федерации предстоит в ближайшие годы пройти буквально по грани. С одной стороны, необходимо сохранить автономную систему права о коренных малочисленных народах и не «свалиться» в гибельную пучину международного права о коренных народах. С другой стороны, недопустим и нигилистический подход к международному праву о коренных народах, с жонглированием понятиями и их смыслами, призывами уравнять КМНС. В последнем случае мы рискуем получить обвинение в «тюрьме народов», соответствующий приговор и кампанию на международном уровне с апелляцией к международному праву коренных народов. Здесь напомним, что Декларация о принципах международного права ООН 1970 года среди семи перечисленных принципов называет и «принцип равноправия и самоопределения народов». В международном документе прямо указывается на колониализм и иностранное господство, как условия, при которых существует необходимость политического самоопределения народов. С точки зрения международного права, принцип самоопределения применим к колониально зависимым народам, находящимся под «иностранным игом».

(1) Задорин М. Ю. Конституционное право коренных малочисленных народов на развитие. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1915. С. 12)

Дмитрий Семушин