«Самоопределение» саамов: эталон для всех трансграничных коренных народов?

9 августа в календаре — это установленный ООН и отмечаемый ежегодно Международный день коренных народов мира (International Day of the World’s Indigenous People). По определению международного права, коренные народы — это «народы в независимых странах, которые рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ». 2017 год по части этих самых «коренных народов» был весьма результативным для Европы и Европейского союза. В январе 2017 года после более десяти лет сомнений и согласований три страны, входящие в Совет Северных стран (Nordic Council) — Норвегия, Швеция и Финляндия подписали т. н. Саамскую конвенцию. (1) Главное значение этого документа — «Северная тройка» официально в преамбуле конвенции и в ее третьей статье признала саамов «коренным народом» (indigenous people) в этих трех странах.

Об интересных нюансах этого, действительно, исторического документа чуть ниже, а пока обратим внимание на то обстоятельство, что на 2017 год в основных законах перечисленных стран только в конституции Финляндии саамы определялись в качестве «коренного народа». В Норвегии саамы к 2017 года признавались «коренным народом» по факту и сумме специализированного законодательства, но не по букве конституции. По действующему шведскому законодательству саамы только обладали статусом национального меньшинства и не более того, хотя правительство Швеции еще в 1977 году выступило с заявлением, где было сказано о том, что «саамы являются коренным населением Швеции, более древним, чем все другое население страны».

Теперь по принятой Саамской конвенции саамы официально становятся разделенным границами единым «коренным народом» — «аборигенами» в Швеции, Финляндии и Норвегии. Для того, чтобы Саамская конвенция вступила в силу, за нее сперва должны проголосовать т. н. «саамские парламенты» в трех странах. И только после этого Саамскую конвенцию ратифицируют национальные парламенты Швеции, Финляндии и Норвегии, и она после этого через 30 дней вступит в силу. Каких-либо серьезных проблем здесь не наблюдается, поэтому примем версию о том, что именно в 2017 году саамы официально стали трансграничным «коренным народом» всех трех стран Северного совета — Швеции, Финляндии и Норвегии и одновременно в двух странах Европейского союза — Швеции и Финляндии. В связи с этим, как это не кажется парадоксально, но на сегодняшний момент саамы являются единственным «коренным народом» (по классификации этого понятия в ООН и в международном праве) Европы. Численность саамов в странах «северной тройки» (без России) определяют по-разному — с учетом фактора ассимиляции или без него — от 40 до 80 тыс человек. Считается, что сейчас в Норвегии проживает около 40 тыс саамов, в Швеции — около 20 тыс, Финляндии — около 6 тыс и на Кольском полуострове в России — примерно 2,5 тыс человек. Таким образом, на 510 млн населения Европейского союза численность одного официально признанного в нем «коренного народа» составляет ничтожнейшую величину — 0,1% от всего населения Евросоюза (!).

К Саамской конвенции шли долго. Решение о начале работы над ней было принято еще на заседании Совета Северных стран в 1995 году. В 2002 году ответственные министры и председатели саамских парламентов трех стран создали группу экспертов, которая и подготовила проект Саамской конвенции. В 2005 году эти эксперты сообщили проект Конвенции на ежегодной конференции в Хельсинки министрам, отвечающим за проблемы саамов, и председателям саамских парламентов трех стран. Тогда же эксперты предложили порядок принятия Конвенции после прихода к единому знаменателю по проекту. Согласованный текст Саамской конвенции сначала подписывают представители правительств трех стран — это уже сделано. А ратификация Конвенции не должна проводиться до того, как саамские парламенты дадут свое согласие на парламентскую процедуру.

Почему так долго шли к принятию Саамской конвенции? Самая главная причина в том, что ее ключевые положения базируются на положениях такого базового документа в международном праве о коренных народах, как конвенция Международной организации труда (МОТ) № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» от 27 июня 1989 года. В тексте проекта и согласованном варианте Саамской конвенции прямо указывается на это обстоятельство: Конвенция МОТ № 169 о коренных народах послужила основой для Саамской конвенции. Между тем, из тройки подписантов Саамской конвенции только Норвегия приняла полностью Конвенцию МОТ № 169. Но ни Швеция, ни Финляндия не ратифицировали у себя этот базовый документ международного права. Таким образом, международное право о коренных народах в виде Конвенции МОТ № 169, образно говоря, проникло в национальное законодательство Швеции и Финляндии не через дверь — посредством признания этой конвенции, а через окно — признание ее положений посредством другой специализированной конвенции, принятой тремя суверенными государствами.

Причина долгих сомнений относительно Саамской конвенции — это норма конвенции МОТ № 169 о признании права коренных народов на земли и природные ресурсы. Норвежские эксперты и эксперты от саамов смогли убедить своих шведских и финских коллег преодолеть подобного рода сомнения. Саамская конвенция признает коллективные и индивидуальные права саамов, как единого саамского народа на земли и воды, связанные с их традиционным хозяйством и образом жизни. В Норвегии, Швеции и Финляндии с 1990-х годов саамы все чаще требовали институциональных прав и частных прав на землю и воду в юрисдикции, законодательстве и в конкретных соглашениях. Саамы стремятся к участию в прибылях, если речь шла о добыче ресурсов на их территориях. Похоже, что Саамская конвенция дает правовые возможности, чтобы удовлетворить эти стремления. Ведь в Норвегии, Швеции и Финляндии в базовом юридическом акте — Саамской конвенции в принципе признали, что землепользование саамов ведет к правам собственности на землю.

А пока оленеводство саамов вступает в конфликт из-за непризнания права саамов на землю и ресурсы. Во всех трех скандинавских государствах использование природных ресурсов по государственным или другим проектам развития значительно снижает площади выпаса оленей. В Норвегии уже действует региональный закон Финнмарка, касающийся саамских земельных интересов в этом норвежском регионе. Но за исключением норм норвежского закона об оленеводстве саамам почти не выплачиваются компенсации за потерю пастбищных угодий при использовании природных ресурсов или осуществлении проектов развития. Даже и в самой Норвегии, где эти компенсации предусматриваются законом, т. н. норвежский «саамский парламент» критиковал «неадекватные» консультации с ним в случае подачи заявок на получение лицензий в соответствии с законом о минеральных ресурсах в Финнмарке и жаловался на полное отсутствие консультаций по заявкам на «традиционные земли», которые выходят за пределы этого региона.

В частности, конкретно в Финляндии вызвали затруднение в проекте Саамской конвенции статья о самоопределении, глава о правах на землю и воды и конкретная статья, которая рассматривает оленеводство как главное средство к существованию саамов. Дело в том, что в Финляндии 90% земель, используемых саамами, находятся в государственной собственности. Саамы — пользователи, но не владельцы этой земли. Несмотря на переговоры между государством и парламентом саамов Финляндии, правовой статус этих земель традиционного пользования, занятых саамами, остается до сих пор неурегулированным. И несмотря на то, что в финской Лапландии количество лесозаготовок в районах оленеводства значительно сократилось из-за соглашений с оленеводами, ведение лесозаготовок по-прежнему продолжается и ставит под угрозу районы, используемые для оленеводства. При этом оленеводство в Финляндии не является в юридической плоскости исключительно саамским занятием.

В Швеции горнодобывающие и ветровые электростанции являются основными претендентами на занятые саамами земли под шведские национальные проекты развития. Закон о горном деле Швеции не предусматривает прав саамов. Отсутствие саамской юрисдикции над землями «традиционного пользования» особенно актуально в шведском Норботтене.

Таким образом, пока что просматривается через принятие норм Саамской конвенции будущее регулирование государственной земельной собственности в Швеции, Финляндии и Норвегии в интересах «единого народа саамы».

Следующая проблема с Конвенцией МОТ № 169 по большей части политическая. Этот документ международного права требует «самоопределения» для коренных народов посредством самих коренных народов. Отметим, что в тексте Саамской конвенции слово «самоопределение» встречается девять раз. При этом эксперты в своих комментариях разъясняют, что саамы не собираются отделяться от государств, в которых они проживают, чтобы сформировать отдельное саамское государство на севере Европы. Это согласуется в тексте Саамской конвенции отсылкой к соответствующим определениям из международного права, которые не допускают сепаратизма при осуществлении «самоопределения» для «коренных народов». Нам доказывают, что в Саамской конвенции речь идет о коллективном самоопределении посредством развития трансграничных институтов и инициатив «единого коренного народа саамы». Под «самоопределением» подразумевается осуществление автономии или самоуправления во внутренних и местных вопросах, т. е. на практике речь идет об усеченном «самоопределении», хотя заявленное в Саамской конвенции направление культурного строительства, фактически, «саамской нации», создает потенциальный риск требования в будущем настоящего самоопределения для этого «коренного народа». Риск снижается малочисленностью саамов и их фактическим положением национального меньшинства.

В связи с этим и с дополнительным конституированием Саамской конвенцией существующие уже т. н. «саамские парламенты» следует рассматривать «смягченной версией» самоопределения для коренных народов. На практике существующие в Норвегии, Финляндии и Швеции т. н. «саамские парламенты» являются сейчас государственными органами. В Швеции, например, местный саамский парламент является одновременно и «представительным органом» саамов, и частью центрального правительства Швеции, находящимся в подчинении Министерства сельского хозяйства Швеции. Поэтому на практике саамские парламенты во всех трех Северных странах не суверенны и вынуждены подчиняться решениям государственных парламентов или высоких правительственных инстанций, даже если эти решения не согласуются с политикой этих саамских парламентов. Требования к консультациям с существующими саамскими парламентами по вопросам, касающихся саамов, рассматривается в Саамской конвенции как важный институциональный прогресс в рамках местного самоуправления. В Конвенции содержится норма, требующая расширения автономии и полномочий власти саамских парламентов. Потенциал саамских парламентов должен быть расширен для участия в принятии решений по вопросам, касающимся саамов, и фактически через признание права влиять на эти решения. В отличие от Норвегии, сейчас в Швеции и Финляндии нет практики консультационных соглашений с саамскими парламентами. В этих странах саамские парламенты рассматриваются только как органы, с помощью которых саамы могут взаимодействовать с государственными органами, но без существенного влияния или принятия решений. Очевидно, что Саамская конвенция требует подтягивание компетенций саамских парламентов Швеции и Финляндии до уровня их норвежского «собрата».

Саамские парламенты характеризуют как новую современную модель самоуправления коренных народов с участием в процессах принятия государственных решений. Однако не трудно заметить, что «саамский парламент» является институционной формой развития восходящей к австро-марксистам национально-культурной автономии. Саамский парламент связан не с территорией и населением ее населяющим, а с этническим сообществом страны с более широким расселением вне компактных территорий. Таким образом, право на самоопределение в Саамской конвенции основано на этнической принадлежности, а не на территории. Кроме того, необходима адекватная финансовая основа для эффективного администрирования функций самоуправления саамским парламентом из собственно саамских ресурсов, а не правительственного бюджета, который делает их зависимыми от правительства.

По Саамской конвенции без согласия заинтересованного саамского парламента не могут быть затронуты основы саамской культуры, средства к существованию саамов или их обществ. Иными словами, государство не должно принимать или допускать меры, которые могут существенно повредить этим основным условиям. Следовательно, народ саамов имеет ключевой голос в случаях, когда государственная деятельность или законодательство могут нанести ему значительный ущерб.

Сегодня в значительной части традиционных саамских районов наличествует смешанное население. Определенные районы используются исключительно саамами, и иногда они занимают большинство в их «традиционной экономике». Но однако и при этом саамы чаще всего являются меньшинством в этих районах. Следовательно, права саамов на самоопределение конкурируют с правами самоопределения «не саамов». В этих случаях, согласно Саамской конвенции, решение принимается с диверсифицированной степенью влияния на процессы принятия решений по следующему принципу: чем важнее вопрос для саамов, тем большее влияние они могут оказывать. Норвегия и Швеция теперь собираются определить районы традиционной деятельности саамов. Финляндия уже определилась с саамскими районами, хотя это было сделано вне рамок обязательств по непризнанной Конвенции МОТ № 169.

Саамская конвенция расширяет определение саамских лиц, имеющих право голоса на выборах в саамские парламенты Норвегии, Швеции и Финляндии. Т. е. в круг «народа саамы» широко включаются ассимилированные лица. Саамская конвенция приняла норвежское «мягкое», а не предшествовавшее «жесткое» финское определение принадлежности к саамам. Достаточно сравнить имеющееся в Саамской конвенции определение с требованием Саамского избирательного реестра Норвегии (Закон о саами в Норвегии, § 2−6). Они идентичны.

В саамский реестр включаются все лица, которые делают заявление о том, что они считают себя саамами, и которые либо

а) владеют как родным [domestic language, т. е. домашним языком] саамским языком или
b) имеют или имели родителя, дедушку или прадедушку саама, владевшим как родным саамским языком или
с) являются ребенком лица, зарегистрированного сейчас или зарегистрированного в прошлом в саамском избирательном регистре, могут потребовать включения в отдельный реестр саамских избирателей в их муниципалитете проживания.

Старое определение саама в Финляндии (Lappalaispykälä, 1995 года) считало, что лицами, имеющими право голоса на выборах в саамский парламент, являются таковые, родители которых или бабушки и дедушки (или, очевидно, само лицо), учат как родной саамский язык; которые непосредственно связаны с кем-либо, указанным в любом из трех официальных документов в качестве коренного саами; или по крайней мере, лицо, один из родителей которого был или мог быть отмечен как имеющий право голоса в делегации или саамском парламенте.

Таким образом, Саамская конвенция требует внесения необходимых поправок в национальное законодательство Финляндии о праве голоса для саамов и составе финского саамского реестра. Очевидно они будут сделаны до следующих парламентских выборов в Финляндии, которые будут проведены осенью 2019 года.

Расширенное определение саамов создает проблемы в Финляндии. Недавно высший административный суд Финляндии определил признать почти 100 новых лиц в качестве саамов против воли финского саамского парламента. Председатель этого саамского парламента рассматривала допуск в круг «саамского народа» ассимилированных лиц, как поощрение принудительной ассимиляцию саамов в финский народ. Саамский парламент Финляндии позже также выступил с заявлением, в котором говорилось, что решение Высшего административного суда нарушает права саамского народа как коренного народа. В избирательном реестре Финляндии насчитывается около 6 тыс избирателей, в то время, как в стране будто бы насчитывается около 10 тыс саамов. В сильной национализмом Финляндии «саамость» остается предметом ожесточенных политических дебатов в этой стране.

Таким образом, по Саамской конвенции принадлежность к «саамам» определяется тремя альтернативными объективными критериями: языковым критерием и критерием потомства в трех коленах. Кроме того, человек должен считать себя саамом, т. е. иметь саамскую идентичность. В России сейчас озабочены проблемой создания реестра лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера (КМНС). Не трудно заметить, что метод создания реестра, принятый в «Северной тройке» и подтвержденный в Саамской конвенции, выглядит предпочтительней, чем это делается в России. Реестр КМНС формируется, как список лиц — потребителей всевозможных государственных льгот КМНС. В Норвегии, Швеции и Финляндии, наоборот, реестр саамов формируется, как список граждан, выбирающих и выбираемых в саамский парламент. Т. е. сначала гражданственность и участие в саамском самоуправлении, а все остальное — потом. В этом плане развитая из австро-марксизма скандинавская культурно-национальная автономия с социальными и гражданскими функциями и с надстройкой в виде совещательного института, включенного в государственные органы, выглядит предпочтительней советских титульных национальных территориальных автономий

Еще один важный момент. По тексту новая Саамская конвенция рассматривается как обновление и развитие прав саамов на землепользование, установленных еще Lapp Codicil 1751 года — специальным актом при договоре между Шведским и Датским королевствами. Таким образом, помимо новаций, вроде принятия Конвенции МОТ № 169, в Саамской конвенции указывается еще и на местную солидную историческую традицию отношений государств с коренным народом. Это несомненный плюс документа.

Значение Саамской конвенции. (3) В ООН рассматривают Саамскую конвенцию стран Северной Европы как возможный эталон для всех других стран с трансграничными коренными народами.

На практике Саамская конвенция является существенным компромиссом между Северными странами. Одновременно она также обеспечивает определенную минимальную степень устойчивости в саамской политике в трех странах в будущем. По существу, Саамская конвенция — это мера интеграции Северных стран в области национальной политики по отношению к одному трансграничному коренному народу. Это еще одна интеграционная мера группы Северных стран.

По существу, если положения Саамской конвенции будут выполняться, то последует и культурная интеграция, разделенного границами и диалектами, пока только на бумаге «единого» «саамского народа». Приведет ли подобная интегрирующая национальная политика к созданию наднационального института саамов? Приведет ли она к подъему национального сознания и более высокому уровню национальных требований саамов? Все это очень важные вопросы.

Россия на участвовала в Саамской конвенции, хотя на старте «Северная тройка» и предложила российской стороне поучаствовать в разработке итогового документа по саамам. Таким образом, российские саамы остаются вне рамок Саамской конвенции Северных стран. Только государства являются участниками Саамской конвенции, а не саамские сообщества. Но и без этого, очевидно, что по содержанию Саамская конвенция и ее применению новая саамская политика Северных стран будет иметь сильный пропагандистский эффект, адресованный активу и «правозащите» российских КМНС. При этом правительства стран Северной Европы не препятствуют трансграничным саамским отношениям и, наоборот, по Саамской конвенции предоставляют им государственную поддержку.

В связи с этим обстоятельством, интересны и последние мероприятия в Северных странах, чьи правительства недавно подписали Саамскую конвенцию. В июне 2017 года норвежский парламент большинством голосов (53 против 47) принял закон, открывающее возможность создания комиссии по установлению истины и примирению в отношение саамов и квенов — потомков финских переселенцев в норвежском Финнмарке. При этом, за создание комиссии проголосовало меньше половины депутатов, представляющих две самым северных губернии Финнмарк и Трумс, т. е. там, где норвежские саамы и квены обитают. Местные норвежцы против покаяния в отношение саамов и квенов. В комиссию будут привлечены депутаты национального парламента Стортинга и депутаты саамского парламента. Комиссия собирается разобраться в исторических несправедливостях в отношение норвежского коренного народа — саамов и национального меньшинства — квенов. Основная проблема в норвежско-саамских отношениях — это насильственная ассимиляция. В качестве репрессивной меры рассматривается, например, содержание детей саамов-оленеводов в школах-интернатах. Заявляется, что долгосрочные последствия репрессивной политики государства якобы изучены мало в Норвегии. Мотивы публичных извинений или сожалений от норвежских властей в адрес саамов впервые прозвучали в речь короля Харальда на открытии саамского парламента в 1997 году. Теперь эта политика национального покаяния получает институционное закрепление. Решение о создании норвежской комиссии по установлению истины и примирению было принято всего лишь спустя несколько недель после принятия подобного решения в Финляндии. Очевидно, мы имеем дело с согласованной политикой. Что-то подобное в скором времени ожидается и в Швеции. Таким образом, участники Саамской конвенции в виде своих «комиссий примирения» создают еще один пропагандистский повод, который обязательно будет адресован активистам российских КМНС.

(1) имеем пока в открытом доступе только текст на шведском: Nordisk samekonvention // https://www.sametinget.se/111 445

(2) О саамах в основных законах трех северных стран: — Конституция Норвегии: «Обязанностью Государства признается сохранение и развитие языка, культуры и образа жизни народности саамов» (ст. 110 a);

Конституция Швеции: «Возможности народа саамов и этнических, языковых и религиозных меньшинств для сохранения и развития их культурной и социальной самобытности должны быть обеспечены» (Гл. 1. § 2).

Конституция Финляндии: «§ 17. Право на родной язык и культуру. «Саамское население, как коренной народ, цыгане и другие группы населения имеют право сохранять и развивать свой язык и свою культуру. Право саамского населения пользоваться своим языком в органах власти устанавливается в законе». § 121. Коммунальное и иное территориальное самоуправление. «…Саамское население имеет в соответствии с законом автономию по языку и культуре на территории своего проживания».

(3) Краткое содержание Саамской конвенции. Саамская конвенция состоит из преамбулы, пяти частей: Общие права народа саамов; Самоопределение; Язык и культура; Земля и вода; Соглашения, и 46 статей:

Ст. 2. О принципе «минимальных прав», предлагаемых Конвенцией. Отдельное государство-участник Конвенции может расширить права саамов, но не уменьшить предлагаемые Конвенцией;
Ст. 3. Саамы являются коренным народом договаривающихся государств;
Ст. 4. Право на самоопределение народа саамы, который может свободно определять свой политический статус и свое экономическое, социальное и культурное развитие, осуществляемой через автономию во внутренних делах, а также путем проведения консультаций;
Ст. 10. Государственное содействие сотрудничеству через границы разделенного, но единого народа саамы;
Ст. 11. Уважение государством национальных символов народа саамы — флага и др;
Ст. 12. Саамский парламент — высший орган, представляющий народ саамы;
Ст. 13. Определение лиц, включаемых в саамский избирательный реестр;
Ст. 15 Саамские парламенты могут заключать соглашения о сотрудничестве с другими коренными народами и национальными, региональными и местными сообществами;
Ст. 17. О консультациях государственных органов с саамскими парламентами;
Ст. 19. О содействии международного представительства государства праву саамов на самоопределение;
Ст. 20. Право народа саамы на язык и культуру;
Ст. 22. О культурном наследии народа саамы;
Ст. 23. Об обязательной саамской начальной школе в саамских районах и возможности на саамском языке в других регионах;
Ст. 25. О государственной поддержке саамских СМИ;
Ст. 26. О государственной поддержке приграничного сотрудничества, установления единого стандарта саамского языка и терминологии;
Ст. 27. Право на землю и водные акватории, используемых саамами для традиционной экономики;
Ст. 28. Государственная защита прав саамов на землю и воду;
Ст. 36. О защите оленеводства, как средства существования саамов;
Ст. 37. О распределении морских ресурсов;
Ст. 39. О сотрудничестве совета министров и отдельных министров с председателями саамских парламентов;
Ст. 40. О рабочей группе, осуществляющей контроль за исполнением Саамской конвенции;
Ст. 41. О расходах на мониторинг;
Ст. 43. О порядке ратификация и вступлении через 30 дней после этого в силу настоящей Конвенции.

Дмитрий Семушин