Скорее, жив, чем мертв: почему ЕС форсирует интеграцию Западных Балкан

17 февраля 2018 года в Косово отметили 10 годовщину провозглашения независимости. За прошедший период независимость Косово признали более половины стран-членов ООН (112). Последним независимость Косово 15 февраля 2018 года признал Барбадос. Однако независимость Косова до сих пор не признают Россия, КНР, Индия, Бразилия, ЮАР, Израиль, Индонезия, Иран, Мексика, Кения, Ватикан и т. д. и даже несколько стран ЕС — Испания, Словакия, Румыния, Греция и Кипр.

Сербия не контролирует Косово с 1999 года и по-прежнему считает край своей территорией. Однако Белград уже согласился начать переговоры с Приштиной об урегулировании отношений. ЕС пытается стимулировать этот процесс. За десять дней до празднования в Приштине дня независимости Евросоюз объявил о существенных коррективах в своей политике соседства с регионом «Западных Балкан». К Западным Балканам относятся: бывшие территории Югославии — Сербия, Черногория, Македония, Босния и Герцеговина (БиГ) и Косово, а также Албания. Было объявлено, что Европейская комиссия хотела бы ускорить вступление в ЕС этих стран. Но для этого, разумеется, необходимы «некоторые реформы». Сейчас Европейская комиссия установила приоритеты в реформах: сначала верховенство закона и судебная реформа, а потом — все остальное.

Если раньше Брюссель объявлял о перспективах членства в Евросоюзе стран Западных Балкан с неопределенной временной перспективой, то теперь — в феврале 2018 года — перспективу эту, во-первых, подтвердили и, во-вторых, назвали конкретную дату первого возможного присоединения — 2025 год. Европейская комиссия разработала четырехстраничный подробный план действий для стран региона под названием «Достойная перспектива расширения для западнобалканских стран», в котором, среди прочего, можно прочесть следующее: «При наличии сильной политической воли, осуществлении реформ и урегулировании споров с соседями, Черногория и Сербия должны быть готовы к членству к 2025 году». «Историческая возможность для западнобалканских стран» (в первоначальном тексте было: «историческое окно возможностей»), чтобы окончательно и безотлагательно связать свое будущее с Европейским союзом". Разумеется, в отношение Сербии Европейская комиссия призывает к «всеобъемлющему юридически обязывающему соглашению о нормализации отношений между Сербией и Косово». Для того, чтобы стать членом Европейского союза, Сербия должна признать независимость Косово, подтвердил еще раз и министр иностранных дел Германии Зигмар Габриэль во время визита в регион на прошлой неделе.

Напомним, что в 2014 году при вступлении в должность председателя Европейской комиссии Жан-Клод Юнкер объявил, что расширения Евросоюза в ближайшей перспективе не будет. Однако по истечении трех лет его председательства все тот же Юнкер заявил, что расширение все-таки будет, и оно возможно уже в 2025 году.

Таким образом, Евросоюз готов возобновить территориальную экспансию. С 2019 года, после новых выборов в Европейский парламент, начнется новый политический цикл в ЕС. Следовательно, сейчас Европейская комиссия ставит общие задачи на этот период в отношение Западных Балкан. Если поставленные цели будут достигнуты, то после окончания следующего цикла и при начале нового Европейский союз может пополниться новыми членами — конкретно Сербией и Черногорией. Реальность достижения членства этими государствами дает стимул и остальным государствам Западных Балкан интенсифицировать свои европейские устремления, поскольку членство в Евросоюзе реально. Возможный прием Сербии и Черногории в 2025 году станет первым расширением ЕС с 2013 года, когда присоединили другое «западнобалканское государство» — Хорватию. Словения является членом ЕС с 2004 года. Опыт с этими двумя государствами-преемниками Югославии рассматривается в ЕС, как в целом положительный. Однако двух других — «восточнобалканских» членов ЕС — Румынию и Болгарию обычно используют в качестве негативных примеров. Очевидно, что разницу определяет культурное различие. Между тем, ЕС сейчас заявляет, что он готов увеличить культурно-историческое разнообразие в своих рядах и включить в свой состав государства с базовой исламской религиозной идентичностью — Косово и Албанию.

Переговоры о вступлении в ЕС с Черногорией идут с 2012 года. С 2014 года они идут с Сербией. Македония и Албания также являются официальными кандидатами в ЕС, но конкретных переговоров с ними еще не ведется. Сейчас Еврокомиссия выразила готовность подготовить рекомендации для начала переговорного процесса с двумя последними. Косово и БиГ имеют статус «потенциальных кандидатов». С ними дела обстоят хуже всего. Но и лидеры процесса — Сербия и Черногория пока очень далеки от выполнения критериев на вступление в Евросоюз. Главной проблемой для членства Сербии остается признание Косово, чему препятствуют массовые протестные настроения сербов. В случае с Черногорией объектом критики остается состояние власти и коррупция. Относительно Албании в ЕС констатировали, что судебные реформы были намеренно провалены. Боснии и Герцеговине, а также Косово в любом случае потребуется больше всего времени на подготовку ко вступлению в Евросоюз.

Таким образом, сейчас соревноваться за членство в ЕС первыми предложено Черногории и Сербии. Остальным «западным балканцам» остается искать начала переговорного процесса с ЕС. Здесь следует подчеркнуть, что 2025 год — это дата возможного присоединения Сербии и Черногории, если они выполнят все условия. 2025 год не является гарантированным для этих стран по членству. Председатель Юнкер пообещал никогда больше не принимать в ЕС страну с нерешенными пограничными вопросами. Так что Сербии предстоит еще раз повторить отказ от соединения с Республикой Сербской из БиГ.

В ситуации с границами Юнкер указал на прецедент спора евросоюзных Хорватии и Словении о прохождении морской границы в Пиранском заливе. Международный арбитражный суд в Гааге в июне 2017 года вынес решение в пользу Словении, однако Хорватия, которой ранее принадлежали эти пространства, отказалась выполнить его, несмотря на давление из Брюсселя.

Для выполнения требований к членству в ЕС, западнобалканские государства должны соответствовать т. н. «копенгагенским критериям», что означает обеспечение верховенства закона, экономическую стабильность и способность государства применять необходимые законы. Эта политика «обусловленности» связана со значительными вознаграждениями от ЕС в виде финансирования, создания инвестиционных возможностей и, в конечном счете, вознаграждения самим членством в ЕС. Сейчас в документе ЕК заявлено, что «ЕС значительно увеличит поддержку процесса трансформации на Западных Балканах». Соответственно, обновленная стратегия потребует от Евросоюза должного финансирования. Новая стратегия Европейской комиссии на Западных Балканах устанавливает четкий график. И за это придется платить в буквальном смысле этого слова. «Чтобы поддерживать плавный переход к членству, необходимо обеспечить адекватное финансирование». В этой связи Европейская комиссия предлагает увеличить до 2020 года, т. е. в действующем семилетнем финансовом периоде помощь для вступления в Европейский союз. До сих пор на последние четыре года финансовой «семилетки» ЕС, на период между 2018 и 2020 годами, было выделено € 1,7 млрд для всех стран Западных Балкан. В документе о стратегии упомянуто, что в 2018 году им будет переведено € 1,07 млрд. На 2019 и 2020 годы остается сумма в € 600 млн. Вот ее и собираются дополнительно увеличить.

Заметим, что в период финансирования с 2007 по 2013 год западнобалканские страны получили от ЕС около € 4,1 млрд на европейскую интеграцию. На период с 2014 по 2020 год было выделено еще € 3,9 млрд. В рамках других транснациональных программ Западные Балканы получили еще почти € 9 млрд в период с 2007 по 2017 год.

Европейская «реал-политика» означает, что Западные Балканы до сих пор получали на евроинтеграцию гораздо большее финансирование, чем соседняя с ними Турция. Это потому, что в планах расширения Западные Балканы занимали приоритетное значение. Анкара в первый период финансирования (2007−2013) получила € 4,8 млрд. На второй (2014−2020) было запланировано € 4,5 млрд. В относительном плане Турция должна была получить гораздо меньше денег, чем Западные Балканы. Для сравнения Турции имеет население в четыре с половиной раза больше, а экономику в восемь с половиной раз больше, чем Западные Балканы.

Если сравнивать дальше, то наибольшим бенефициаром европейской помощи для нужд евроинтеграции является Сербия — страна-кандидат номер один. В первый период она получила около € 1,4 млрд. Во второй получит около € 1,5 млрд — в среднем по € 207 млн год. Это соответствует 0,2% валового внутреннего продукта или 29 евро на одного жителя. Турции полагалось на год € 661 млн — всего лишь 0,03% ВВП или 8 евро на одного жителя. Разумеется, после прекращения переговоров с Турцией о членстве ее европейское финансирование прекращено. В отношение Западных Балкан оно будет расширено, как раз за счет невыбранных турецких фондов.

Большая часть денег ЕС направляется на Западные Балканы для укрепления администрации, торжества верховенства закона, устойчивой экономической деятельности, конкурентоспособности, демократии и независимости судов. Примечательно, что это все те самые области, в которых Европейская комиссия, по-прежнему, усматривает самый большой дефицит. «Регион должен принимать эти фундаментальные ценности ЕС гораздо более решительно и надежно», — говорится в документе ЕК. «Пренебрежение ими сдерживает инвесторов и замедляет торговлю». Западнобалканские экономики характеризуются отсутствием конкурентоспособности, обусловленной чрезмерным политическим вмешательством и недостаточным развитием частного сектора, что замедляет рост и снижает перспективы занятости для молодежи.

Широкомасштабное военное насилие, которое сделало проблемным регион в 1990-е годы, больше не является актуальной проблемой для балканской политики. Конечно, это прогресс. Но отсутствие военного насилия не означает отсутствие проблем. Хроническая экономическая слабость, растущее общественное разочарование, постоянная этническая напряженность — вот главные местные раздражители для евроинтеграции. Для перелома имеющихся тенденций решение экономических проблем является очевидным средством достижения конкретных политических результатов. Однако и после умиротворения регион по-прежнему не интересен для «международных инвесторов».

Поэтому окончание войны принесло лишь умеренный рост и относительное сокращение бедности в странах Западных Балкан. Безработица среди молодежи идет в промежутке 39% (в Черногории) до 54% (в Боснии и Герцеговине) и остается хронической. 71% граждан в регионе не верят в эффективность и беспристрастность судебных органов. 43% граждан Западных Балкан считают приемлемой эмиграцию.

Все шесть государств Западных Балкан испытывают этническую напряженность, имеющую в каждой из них свои особенности.

Так, например, премьер-министр Албании Эди Рама вновь возродил призрак «Великой Албании», подпитывая подозрения по поводу албанского сепаратизма в соседней Македонии. В самой Македонии лидеры пытаются использовать этнический фактор во внутреннем политическом кризисе.

После 22 лет мира Босния и Герцеговина, по-прежнему, испытывают стагнацию и находятся в политическом тупике. Ставка ЕС на создание полиэтнического государства провалилась. Барьеры между этническими группами за этот период лишь выросли. Немногие из государственных учреждений функционируют так, как должно. У Центрального банка БиГ имеется три главы. В случае внутреннего кризиса армия БиГ, скорее всего, расколется по этническому признаку. США и ЕС особенное недовольство выражают в адрес лидера сербской автономии в БиГ Милорада Додика. В сентябре 2016 года Додик провел референдум о праздновании 9 января в Республике Сербской в качестве национального праздника «Дня Радована Караджича». Соединенные Штаты ввели санкции в отношении Додика за подрыв послевоенного порядка, установленного Дейтонским мирным соглашением в 1995 году. Додик, в свою очередь, призвал всех сербских политиков, работающих в боснийских государственных учреждениях, вернуться в столицу автономии Баня-Луку и объявил тех, кто откажется, предателями. Он усилил государственный контроль над СМИ и экономикой. Додик готовится к конфликту. При всеобщей вооруженности он еще закупил 2,5 тыс единиц автоматических винтовок для региональной полиции.

Косово пытается построить государственное управление, но при этом усиливает напряженность в отношениях с Сербией. Косовские националисты заявили свои претензии на обладание примерно третью и так урезанной без Косово территории Сербии. Приштине также удалось разжечь напряженность в отношениях с Черногорией по поводу демаркации границы. Премьер-министр Косово Рамуш Харадинай стал нежелательной персоной для Запада. Ему было демонстративно отказано в визе для посещения Великобритании. Недавно ему также отказали в визе для посещения Соединенных Штатов.

Черногория. Ее общество из-за споров об идентичности расколото примерно по половинам. Сама страна нуждается в стабилизации своих государственных финансов.

Сербия по-прежнему проецирует региональную напряженность.

Помимо этих вызовов, в документе Европейской комиссии определяются иные: «Организованная преступность на Балканах по-прежнему сильна, будь то торговля людьми, оружием или наркотиками. Существует риск проникновения преступников в политическую и экономическую системы».

Таким образом, после десятилетия политики соседства Евросоюза ориентация Западных Балкан на ЕС остается поверхностной и без реальной практики по укреплению верховенства права и представительных структур. Отсутствие политико-партийной конкуренции в местном поле привело к однопартийным и персоналистским режимам, опирающимся на политику клиентелы. Похоже, что в брюссельском руководстве ЕС хотят выйти за рамки прежней «стабилократии» и выступить против националистических клептократов балканских стран, но не знают как это сделать. Европейские лидеры ясно осознают, что ЕС не должен позволять таким лидерам, как Груевский (Македония), Эди Рама (Албания), Хашим Тачи и Рамуш Харадинай (Косово), Милорад Додик (БиГ) оставаться у власти. Но вот как устранить их из власти и кем заменить — остается большой проблемой для ЕС. Демократия не может обеспечить правильной политической конкуренции на Балканах, потому что ее нет. Более того, если ЕС ускорит переговоры о членстве, то он потенциально подорвет медленный внутренний демократический транзит.

Главным вопросом относительно обновленной стратегии Евросоюза на Западных Балканах остается: серьезна ли она? Не является ли заявление о намерениях в регионе простым пропагандистским трюком. Может возникнуть подозрение, что ЕС захотел продемонстрировать свою способность действовать, несмотря на текущие проблемы. ЕС хочет показать миру, что он, скорее, жив, чем мертв. Балканы являются частью Европы, и поэтому они станут частью ЕС — не завтра и не послезавтра, но, конечно же, в недалеком будущем и в назначенный Брюсселем срок. ЕС хочет показать, что он способен действовать стратегически во внешней политике. И что даже Brexit не смог парализовать евросоюзный потенциал расширения.

Планы Брюсселя объясняются стратегическими интересами Европы. В ЕС опасаются, что страны Западных Балкан могут подпасть под еще бóльшее влияние России и Китая, Турции и отдалиться от Европы. Таким образом, новая стратегия Еврокомиссии по присоединению балканских государств стала ответом на попытки выстраивания Россией политического влияния в регионе, а также на растущую здесь экономическую активность Китая и культурную — Турции. В Брюсселе также опасаются возобновления местных региональных конфликтов. Европейский союз заинтересован «экспортировать стабильность» на Западные Балканы, чтобы не импортировать оттуда «нестабильность». Кроме того, Европа испытала большой приток мигрантов транзитом через Западные Балканы в 2015 и 2016 годах, и впредь она намерена непосредственно контролировать этот коридор.

И, тем не менее, 15 февраля 2018 года на заседании в Софии очередного Европейского совета министры иностранных дел ЕС не согласились на интеграцию Западных Балкан. На встрече обсуждалась предложенная Европейской комиссией обновленная стратегия ЕС в этом регионе. В процессе обсуждения Европейский совет раскололся на «оптимистов» и «скептиков» по отношению к европерспективе Западных Балкан. «Оптимист» — министр иностранных дел Венгрии Питер Сийарто заявил, что 2025 год — это слишком поздно для региона. По мнению венгров, Сербия и Черногория должны быть приняты к 2022 году. Министр иностранных дел Австрии также высказался за ускоренную интеграцию региона.

И наоборот, «пессимист» — министр иностранных дел Словении Карл Эрьявец высказался в том смысле, что даже 2025 год «нереалистичен» для присоединения. Т. е. с точки зрения пессимистов, из-за неопределенного состояния дел вообще нет смысла определять какие-либо конкретные даты.

Понятно, что торпедировать новую стратегию Евросоюза по Западным Балканам можно, как с позиций «оптимистов», так и «пессимистов». Только в одном случае надо говорить, что клиент готов к обслуживанию значительно раньше и поэтому предложенное Брюсселем меню не годится. А в другом — что клиент будет готов к столу значительно позже, а вообще не известно, когда точно.

В Евросоюзе до последнего времени царила «усталость от расширения». Расширение уменьшало уровень гомогенности и требовало раздражающих общественное мнение расходов. Как известно, для приема в Европейский союз новых членов необходима единогласная поддержка всех нынешних государств ЕС. Схема «закрытия» Евросоюза для новичков может выглядеть следующим образом: европейские общественные организации выступают против расширения ЕС и сообщают об этом своим правительствам. Для процесса требуется минимум одна непокорная НКО и одно восприимчивое ее доводам правительство, чтобы опрокинуть всю конструкцию присоединения стран Западных Балкан. В Европейской комиссии прекрасно понимают возможные препятствия для расширения и заранее предлагают конкретную реформу в рамках Союза. Осенью 2018 года Европейская комиссия намерена представить свои рекомендации о принятии в ЕС квалифицированным большинством голосов. Таким образом, принцип «вето» при приеме новых членов предлагают устранить. Однако для принятия подобной кардинальной реформы опять же действует принцип единогласия. Так что круг здесь на уровне подготовки реформы по принятию в ЕС может замкнуться, заблокировав процесс расширения на самых дальних подступах.

Так что, можно констатировать, что пока заявленная обновленная стратегия ЕС по Западным Балканам не пошла дальше стимулирования общественного мнения Сербии по вопросу отказа от Косово. Остается наблюдать, насколько далеко Европейская комиссия сможет продвинуть свои предложения о присоединении Западных Балкан, начиная с 2025 года.

Европейская редакция EADaily