Кавказ без министерства: система Медведева не справилась с экономикой СКФО

Отсутствие в обновленном правительстве РФ Министерства по делам Северного Кавказа — верный признак того, что с возложенной на него задачей ускорить социально-экономическое развитие региона эта структура не справилась. Главным убедительным изменением со знаком «плюс» на Кавказе за десять лет существования СКФО, образованного в январе 2010 года тогдашним президентом Дмитрием Медведевым, можно считать принципиальное снижение уровня террористической активности, однако к достижению этого результата гражданское Минкавказа имело в лучшем случае косвенное отношение. В экономическом же смысле российский Кавказ остается безнадежно отставшим от среднероссийского уровня развития дотационным регионом, даже несмотря на несколько новых крупных инвестпроектов в туризме и АПК. Вероятно, особых надежд на то, что эта ситуация изменится в обозримом будущем, в федеральном центре больше не питают, в отличие от Дальнего Востока, для которого отдельное министерство было сохранено, несмотря на дефицит достижений.

Создание Министерства по делам Северного Кавказа в мае 2014 года было результатом многоходового политического размена. Оно появилось в структуре российского правительства сразу же после того, как свой пост покинул первый полпред президента в СКФО Александр Хлопонин, сохранивший при этом должность вице-премьера. В 2010 году при создании СКФО назначение бывшего красноярского губернатора и экс-бизнесмена Хлопонина в регион, где давно доминировали силовики, должно было стать стимулом для ускорения экономики Кавказа. За последующие четыре года экономического чуда так и не случилось, но начатые Хлопониным преобразования, направленные на ускоренное привлечение инвестиций в регион, сворачивать не стали. Для дальнейшей реализации проектов в экономике было сформировано отдельное министерство, которое возглавил протеже Хлопонина Лев Кузнецов, в 2010 году фактически унаследовавший пост губернатора Красноярского края. Новым же полпредом в СКФО стал силовик — генерал внутренних войск Сергей Меликов.

Эта конструкция не просуществовала долго. Уже летом 2016 года Меликов был назначен главнокомандующим войсками Росгвардии, и на его место в полпредстве пришел Олег Белавенцев, до этого бывший полпредом президента в Крымском федеральном округе, который был упразднен. А в мае 2018 года состоялась замена и министра, и полпреда. Вместо покинувшего состав правительства Льва Кузнецова (в отставку ушел и Александр Хлопонин) руководителем Минкавказа стал выходец из администрации президента Сергей Чеботарев, прежде курировавший взаимодействие со странами Закавказья. Полпредство тогда же вместо 68-летнего Белавенцева возглавил еще один высокопоставленный силовик — заместитель командующего Силами специальных операций Минобороны Александр Матовников.

Но и в этой конфигурации управление Кавказом продержалось лишь полтора года — для Минкавказа в правительстве Михаила Мишустина места не нашлось, а в полпредство был направлен ушедший в отставку генеральный прокурор Юрий Чайка. В последнем назначении есть определенная логика или ирония: полпредом соседнего Южного федерального округа также является бывший генпрокурор — Владимир Устинов, причем на этом посту он пребывает уже почти 12 лет.

В свое время главной целью создания СКФО, положенной в основу социально-экономической стратегии для нового округа, заявлялось преодоление отставания Кавказа от среднероссийского уровня развития. Спустя десять лет можно смело утверждать, что достижение этой цели не состоялось, — за исключением Ставропольского края, который и раньше не входил в число аутсайдеров, регионы СКФО остаются в хвосте по самым разным индикаторам. По данным прошлогоднего исследования социально-экономического положения регионов, выполненного «РИА Рейтинг» на базе росстатовских показателей, Ставропольский край занял 31-е место в России, а из республик СКФО лучший результат показал Дагестан — 58-е место. Остальные же кавказские автономии вошли в число 15 регионов-аутсайдеров. Примерно такую же картину показало еще одно ежегодное исследование «РИА Рейтинг», в котором регионы ранжируются по качеству жизни: по итогам 2018 года Ставрополье получило в нем 22-ю строчку, а самая ближайшая к нему кавказская республика — Северная Осетия — оказалась лишь на 65-м месте. В замыкающей пятерке регионов по качеству жизни «достойное» место заняли Ингушетия и Карачаево-Черкесия.

Суть экономических преобразований, начатых на Северном Кавказе при Александре Хлопонине, заключалась в том, чтобы создавать в регионе новые предприятия, которые расширяли бы его налогооблагаемую базу. О том, насколько это удалось, можно судить по последним данным о дотационности бюджетов субъектов СКФО. По итогам 2018 года доля собственных (налоговых и неналоговых) доходов в общем доходе консолидированного бюджета составляла в Ставропольском крае 67,1%, в Северной Осетии — 47,7%, в Кабардино-Балкарии — 46%, в Карачаево-Черкесии — 32,7%, в Дагестане — 32,6%, в Ингушетии — 20,5%, в Чечне — 20,1%. В прошлом году объем дотаций для Дагестана составил более 66 млрд рублей (первое место среди регионов страны), для Чечни — более 30 млрд рублей (четвертое место), для Ставропольского края — более 22 млрд (шестое место) и т. д. При этом большинство регионов СКФО имеют высокую долговую нагрузку. По итогам девяти месяцев прошлого года госдолг Карачаево-Черкесии составлял 89% от налоговых и неналоговых доходов ее бюджета, для Северной Осетии этот показатель составлял 72,6%, для Ингушетии и Кабардино-Балкарии — порядка 68%.

С упразднением Минкавказа внимание федерального центра к проблемам экономики СКФО, разумеется, не ослабнет. Уже в следующем году должен стартовать завершающий этап реализации госпрограммы развития СКФО до 2025 года — на эти пять лет запланированы ассигнования в размере порядка 155 млрд рублей. Но теперь ответственным исполнителем программы, видимо, будет Минэкономразвития РФ, которое до 2017 года было ее соисполнителем — именно этому министерству были переданы функции Минкавказа.

Одним из главных аргументов в пользу ликвидации Минкавказа, несомненно, стала регулярная критика эффективности структур, находящихся в ее орбите. Во многом эта неэффективность была, так сказать, их родовой травмой — можно вспомнить, например, что скандалы вокруг госкомпании «Курорты Северного Кавказа» (КСК), совет директоров которой первоначально возглавлял одиозный бизнесмен Ахмед Билалов, начались задолго до появления министерства во главе со Львом Кузнецовым. Правда, после его отстранения курортное строительство в СКФО все же началось — были созданы с нуля новые горнолыжные курорты «Архыз» (Карачаево-Черкесия) и «Ведучи» (Чечня), появились новые подъемники на Эльбрусе (Кабардино-Балкария), приведен в порядок курортный парк в Кисловодске. Но принципиальным драйвером экономики Северного Кавказа туризм так и не стал — новые курорты и объекты являют собой типичный образец анклавной модернизации, за пределами которой остается все тот же депрессивный социальный пейзаж, что и прежде.

Еще больше вопросов вызывала деятельность другого детища Александра Хлопонина — Корпорации развития Северного Кавказа (КРСК), которая, по замыслу, должна была обеспечивать государственную поддержку и льготное финансирование наиболее перспективным инвестпроектам на территории СКФО. На практике же количество проектов, которые дошли до реализации усилиями КРСК, можно пересчитать па пальцам (например, скандальный экспоцентр-долгострой на Кавминводах, который в прошлом году все же удалось сдать в эксплуатацию после нескольких лет простоя), а работа корпорации вызывала регулярную критику Счетной палаты. В частности, по итогам проверки за 2016−2018 годы отмечалось, что ни одна из ключевых целей создания КРСК, обозначенных еще в 2011 году, не была достигнута. Проектная деятельность на дату завершения проверки практически отсутствовала, при этом корпорация накопила убытки в объеме 3,3 млрд рублей, хотя за семь лет в нее было «закачано» 12 млрд рублей. В завершение разгромного отчета Счетная палата поставила вопрос о целесообразности продолжения деятельности КРСК.

Однако этого сделано не было, и в конце прошлого года ведомство Алексея Кудрина обрушилось с критикой уже на всю систему стимулирования экономики Северного Кавказа, что было явным «сигналом на выход» уже для профильного министерства.

«Пока не удалось переломить тенденцию отставания в таких показателях, как „индекс промышленного производства“, „ВРП на душу населения“, „темпы роста жилищного строительства“, „уровень безработицы“ и „темп роста реальных денежных доходов“. Так, ВРП на душу населения по СКФО за 2017 год был меньше среднероссийского в 2,5 раза. Различные преференциальные режимы и льготы, применяемые на территории региона, не обеспечили приток инвестиций и новые рабочие места», — заявила на коллегии Счетной палаты аудитор Светлана Орлова.

При этом, по ее словам, в 2018 году на реализацию госпрограмм на территории СКФО было направлено почти на четверть больше, чем годом ранее — 323,6 млрд рублей.

Нельзя не упомянуть и о той аппаратно-клановой борьбе, которая шла в Минкавказа. Появление во главе этого министерства Льва Кузнецова в свое время было воспринято многими наблюдателями с большим скепсисом, учитывая отсутствие у бывшего красноярского губернатора какого-либо опыта работы в регионе, а также необходимой для Кавказа харизмы. Поэтому на фоне бесцветного министра очень быстро взошла звезда его первого заместителя Одеса Байсултанова — бывшего премьер-министра Чечни и родственника главы этой республики Рамзана Кадырова. За очень короткое время Байсултанову удалось замкнуть на себя деятельность таких структур, как КСК и КРСК, в которых он возглавил советы директоров, а относительно КРСК удалось добиться передачи ее под управление Минкавказа от Внешэкономбанка.

Правда, ощутимых результатов это не принесло, даже несмотря на попытку внедрить новые условия предоставления господдержки проектам регионов, которые стали представлять свои заявки в открытом режиме в ходе бизнес-форумов «Инвестируй в Кавказ». Но, как показала проверка Счетной палаты в конце 2018 года, из более 100 инвестиционных заявок в КРСК до стадии реализации и финансирования за два с половиной года дошли только две, объем инвестиций в эти два проекта составил 650 млн рублей, или всего 7% от бюджетных средств, предоставленных корпорации из бюджета в 2016—2018 годах. А до этого, в конце 2017 года, Генпрокуратура вносила представления Льву Кузнецову и гендиректору КРСК Сергею Харитонову в связи с неудовлетворительными результатами работы. Отмечалось, что количество профинансированных корпорацией проектов составило 7 вместо 40, сумма привлечённых частных инвестиций — 6 млрд вместо 35 млрд рублей, количество созданных рабочих мест — 600 вместо 15 тысяч.

Несмотря на это, Одес Байсултанов активно лоббировал мегапроекты стоимостью десятки миллиардов рублей, такие как крупный транспортно-логистический комплекс на Каспии («Каспийский хаб»), который оценивался в 110−120 млрд рублей, включая 27 млрд рублей федеральных средств, и медицинский кластер на Кавминводах, куда планировалось вложить более 162 млрд рублей (в том числе 40 млрд из федерального бюджета). С назначением главой Минкавказа Сергея Чеботарева пиар-активность вокруг этих благих начинаний заметно поутихла: заведомо неисполнимый «Каспийский хаб» просто прекратили обсуждать, а медкластер превратился в очередной «бумажный» долгострой, завязший на предпроектной стадии. В сентябре прошлого года Сергей Чеботарев был избран председателем совета директоров КРСК, но полностью обновить команду министерства так и не успел — Одес Байсултанов сохранял должность его первого заместителя до последнего момента. О его новом месте работы пока ничего не известно, но с упразднением Минкавказа очевидно, что Рамзан Кадыров теряет серьезный лоббистский рычаг на федеральном уровне.

Из последних выступлений Сергея Чеботарева в качестве главы Минкавказа можно сделать вывод, что критика, звучавшая в адрес министерства, была услышана. В частности, на декабрьской пресс-конференции по итогам 2019 года Чеботарев сообщил, что все поддержанные министерством инвестпроекты находятся в стадии реализации, а 12 реализованных в 2018—2019 годах проектов позволили создать около 800 рабочих мест и привлечь 2,7 млрд рублей внебюджетных инвестиций. На январском совещании по итогам прошлого года отмечалось, что освоение средств по госпрограмме развития СКФО составило 97,4%, причем почти все регионы, за исключением Дагестана, добились либо стопроцентной, либо близкой к ней эффективности. В своем прощальном обращении Сергей Чеботарев отметил, что за период существования Минкавказа СКФО «заметно преобразился: построены десятки социальных и инфраструктурных объектов — школы, детские сады, больницы, спортивные объекты, открыт Многофункциональный выставочный центр в Кавминводах, новые предприятия, сады, фермы, развиваются курорты, созданы новые рабочие места».

Вместе с тем стоит повторить, что главная задача, сформулированная десять лет назад — сократить отставание Кавказа от среднероссийского уровня развития, — далека от выполнения. Одна из главных причин этого — сохранение влияния могущественных кавказских кланов на происходящее в регионах СКФО — далеко не устранена, хотя определенные шаги в этом направлении предприняты: достаточно вспомнить хотя бы прошлогоднее «дело Арашуковых». С этой точки зрения упразднение Минкавказа, где без клановости тоже не обошлось, выглядит элементом демонтажа той системы управления СКФО, которая была создана в президентство Дмитрия Медведева. На словах в ней декларировалась борьба с клановостью во имя модернизации, но на практике кланы, причем не только кавказские — группа выходцев из Красноярска на Кавказе освоилась очень быстро, незамедлительно проникли внутрь системы, что во многом и привело к ее удручающей эффективности. Вопрос о том, как вырвать российский Кавказ из ловушки отсталости, по-прежнему открыт.

Северо-кавказская редакция EADaily