Бюджет-2017: спалить резервы и подкормить спекулянтов

Российский бюджет вошел в 2017 год с минимальным резервным фондом — впервые за всю историю существования этой «копилки» ее объем составил меньше 1 триллиона рублей, сократившись всего за месяц более чем вдвое. Правительство пытается компенсировать тающие резервы наращиванием заимствований через механизм облигаций, но это лишь создает риски для новой девальвации рубля. При этом власти по-прежнему не готовы ставить на повестку дня вопрос о принципиальных долгосрочных изменениях в экономической политике — горизонт планирования в экономике и бюджетной сфере сейчас ограничен в лучшем случае грядущими президентскими выборами.

Шагреневая кожа Резервного фонда

Первой значимой новостью 2017 года для экономики страны стало сообщение Минфина о сокращении Резервного фонда в прошлом декабре сразу на 1,06 трлн рублей. Для финансирования дефицита федерального бюджета в декабре Минфин провел самую масштабную за год распродажу валюты из средств Резервного фонда — 6,87 млрд долларов, 6,44 млрд евро и 1,21 млрд фунтов стерлингов. Эти средства не только пополнили казну, но и поддержали рубль, в начале текущего года пробивший минимум в 60 рублей за доллар впервые с июля 2015 года.

В результате объем Резервного фонда всего за месяц сократился более чем вдвое — с 2,032 трлн до 972 млрд рублей, достигнув исторического минимума с февраля 2008 года, когда Стабилизационный фонд был разделен на Резервный фонд (РФ) и Фонд национального благосостояния (ФНБ). В целом за 2016 год размер фонда сократился более чем в 3,7 раза — на начало прошлого года он составлял 3,747 трлн рублей. В валютном эквиваленте сокращение оказалось примерно трехкратным — с 50 до 16 млрд долларов. В свою очередь, ФНБ в 2016 году «похудел» на 868 млрд рублей и на начало января составил 4,359 трлн рублей (71,9 млрд долларов).

По большому счету, ничего неожиданного в этих цифрах нет, поскольку примерно такие объемы расходования резервов и были заложены в бюджет на 2016 год. Хотя по факту резервов было потрачено несколько больше, чем планировалось. Выступая в Госдуме в октябре и ноябре во время обсуждения проекта бюджета на 2017−2019 годы, министр финансов Антон Силуанов называл следующие предполагаемые показатели остатков средств двух фондов на конец 2016 года: примерно 1,1 трлн рублей по РФ и 4,7 трлн рублей по ФНБ.

Как сообщил Силуанов на заседании Госдумы 18 ноября, средства РФ будут исчерпаны уже в 2017 году, а затем в течение трёх лет на погашение дефицита бюджета планируется привлекать средства ФНБ в объёме почти 2 трлн рублей (668,2 млрд — в текущем году, 1,16 трлн — в 2018-м и 139,7 млрд — в 2019-м). Что, в свою очередь, ставит вопрос о том, как скоро исчерпается второй суверенный фонд. Еще в конце 2015 года в обзоре финансовой стабильности, подготовленном ЦБ РФ, говорилось о том, что средства ФНБ и РФ могут быть истрачены практически полностью к началу 2019 года.

Долговые риски для рубля

Во второй половине прошлого года макроэкономическая конъюнктура заметно улучшилась: стоимость нефти увеличилась почти вдвое, рубль заметно укрепился, а реальный сектор стал подавать признаки оживления — в конце прошлого года Росстат зафиксировал заметный рост в промышленности. В недавнем интервью «Коммерсанту» новый глава Минэкономразвития Максим Орешкин заявил, что «во втором полугодии наступившего года ВВП будет расти на два процента год к году и, возможно, даже больше». Однако еще на Петербургском экономическом форуме в июне 2016 года основная дилемма была сформулирована следующим образом: экономика страны в целом приспособилась к новым условиям — теперь необходимо адаптировать к ним бюджет.

Эта задача оказалась куда более сложной, о чем, собственно, и свидетельствуют прошлогодние масштабы расходования средств РФ. Кроме того, после достижения исторического минимума суверенного долга правительство вновь активизировало политику заимствований в виде продажи рублевых облигаций. Еще год назад в своем выступлении на Гайдаровском форуме экс-министр финансов Алексей Кудрин отметил, что план увеличить чистые заимствования почти в четыре раза (с 80 до 300 млрд рублей) является довольно серьезной нагрузкой с учетом неуверенного и слабого российского рынка. По мнению Кудрина, пока российская экономика находится в санкционном режиме, разумный потолок долговой нагрузки не должен превышать 25% ВВП. Само по себе очень мало по мировым меркам, но «у нас долг в 2−2,5 раза дороже, чем в развитых странах, и это ограничивает наши возможности заимствования», — пояснил бывший глава Минфина.

Спустя год экономисты констатируют, что уровень рисков, связанных с наращиванием заимствований, не снизился — при том, что размер резервов съеживался в режиме шагреневой кожи. «Масштаб сокращения фондов примерно соответствует ранее обнародованным планам Минфина, который в данном случае свою задачу выполнил довольно четко, — признает управляющий партнер компании „ФОК“ (Финансовый и организационный консалтинг) Моисей Фурщик. — Однако уже в ближайшей перспективе такие темпы сокращения фондов могут создать риски для стабильности не только федерального бюджета, но и курса рубля. В 2016 году правительство продало валюты на сумму порядка 40 миллиардов долларов — а что произойдет, когда этот поток истощится? Чем Центробанк будет компенсировать прекращение такого притока валюты? Эти вопросы будут волновать бизнес».

По мнению Моисея Фурщика, высока вероятность, что в преддверии такой ситуации иностранные спекулянты, вложившие огромные суммы в рублевые облигации по схеме сarry trade, начнут вывод средств. «Естественно, они не будут ожидать полного истощения РФ и ФНБ, а станут действовать на опережение. Поэтому такой вывод может начать уже в середине 2017 года», — предполагает эксперт.

О том, что российский долг привлекает все большее внимание спекулянтов, свидетельствует хотя бы тот факт, что доля нерезидентов в облигациях федерального займа (ОФЗ) с января по ноябрь прошлого года, по данным ЦБ, увеличилась с 21,5 до 26,8%. По данным Минфина на конец сентября, объем размещения ОФЗ достиг 758 млрд рублей, а размер внешнего долга за 2016 год увеличился с 50 до 51,27 млрд долларов. В «Основных направлений бюджетной политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», представленных Минфином в минувшем октябре, говорилось, что в последующие годы объем госдолга будет расти. На 2017 год запланировано его увеличение с 15,1 до 16,1% ВВП, или почти 14 трлн рублей.

О том, что внезапный вывод спекулятивных денег нерезидентов может привести к очередному валютному и финансовому кризису с взрывной девальвацией рубля, еще в конце прошлого года предупредил известный российский экономист Яков Миркин. О вероятности такого сценария говорит и известный «левофланговый» экономист, руководитель Центра экономических исследований Института глобализации и социальных движений Василий Колташов. По его словам, заимствования в форме рублевых облигаций создают риск одномоментного выхода инвесторов и обвала рубля, хотя для этого должен быть внешний толчок — новый обвал цен на нефть или какие-то проблемы с правительственными финансами.

Шаткое балансирование на нефти

«План правительства заключается в том, чтобы занимать деньги на рынке для обеспечения всех необходимых расходов и минимального сокращения резервов. При этом ожидается, что мировые цены на нефть в какой-то момент должны вырасти до желаемого для нас уровня. Но в этом плане правительства не учитываются ни ситуация в других странах, ни в целом проблемы мировой торговли и финансовой системы», — считает Колташов. Эксперт полагает, что вероятность падения цен на нефть существует — возможно, даже в этом году: данный риск достаточно велик, а резервы все равно будут тратиться, учитывая фактор приближающихся президентских выборов.

Тем временем в упомянутом интервью «Коммерсанту» Максим Орешкин заявил, что «государственные финансы при консервативном сценарии на ближайшие три года с нефтью в 40 долларов за баррель будут устойчивы без повышения налоговой нагрузки. При текущих 54 доллара к сценарию 40 долларов за баррель бюджет готов». По мнению председателя правления Фонда «ЦСР Северо-Запад» Владимира Княгинина, это расчетная величина для построения бюджета, а не «угадывание цены» на рынке — она означает, что при такой стоимости нефти при нынешних расходах и доходах бюджет будет относительно сбалансирован, и его дефицит не превратится в катастрофичный. «Если эта сумма будет превышена, — полагает Княгинин, — мы просто больше получим доходов, в том числе могут быть пополнены Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Приемлемость для экономики и бюджета на уровне 40 долларов за баррель нефти говорит о том, что российская экономика относительно успешно адаптировалась к новой рыночной реальности».

В то же время, подчеркивает Василий Колташов, нынешний кризис несводим к понижению мировых цен на нефть, у него есть внутренние причины, которые тоже давят на бюджет, способствуя сокращению его доходов и расходов. Очень серьезно снизился потребительский спрос, и некоторое восстановление цен на нефть не компенсировало его падения, а политика сокращения бюджетных расходов дает негативные сигналы рынку труда: увольняя людей, государство дает соответствующий сигнал бизнесу, который таким же образом адаптируется к кризису, сокращая персонал. Эти люди начинают меньше тратить, что стимулирует кризис дальше, и это также не способствует наполнению бюджета. Правительство пытается компенсировать это, повышая налоги на трудящееся население, в ситуации, когда в преддверии выборов нельзя сильно сокращать социальные расходы.

«Выпадающие доходы бюджета будут компенсироваться поступлениями от налогов и облигаций. А если в процессе исчерпается Резервный фонд, то будут резать бюджет по-черному. Эта перспектива неизбежна в ситуации, когда правительство не меняет экономическую политику», — прогнозирует Василий Колташов, предполагая, что власти сейчас вряд ли мыслят в перспективе дальше 2019 года.

О необходимости изменения экономической политики настойчиво говорят и экономисты, принадлежащие к либеральному лагерю. «Базовый сценарий федерального бюджета сверстан из прогноза цены на нефть в 40 долларов за баррель, но такая бюджетная устойчивость получается дорогой ценой — сокращением реальных доходов широких групп населения, снижением реальных затрат по ключевым направлениям развития человеческого капитала, продолжением спада инвестиций и так далее. Это весьма депрессивный сценарий, — говорит Моисей Фурщик. — Конечно, можно составить бюджет, который арифметически сводится и при цене на нефть в 30 долларов, но только последствия его выполнения будут весьма плачевными. Поэтому важно не только обеспечить формальную сбалансированность бюджета, но и запустить давно обсуждаемые реформы, которые будут реально стимулировать развитие деловой активности в стране».

Однако пока со стороны правительства нет никаких признаков решительных действий по изменению экономической политики. Не успела вице-премьер Ольга Голодец 12 января обмолвиться о том, что в правительстве обсуждается вопрос о введении прогрессивной шкалы НДФЛ и освобождения от налога доходы наименее обеспеченных граждан, как тут же получила отповедь от премьера Дмитрия Медведева, заявившего, что налоговую систему правительство трогать не будет. В тот же день, выступая на пленарном заседании очередного Гайдаровского форума, Медведев признал, что «восстановить нормальные темпы роста только за счёт денежной и бюджетной политики не получится — требуется серьёзная структурная реформа», но тут же оговорился, что об этом идет речь уже лет пятнадцать. При этом премьер сослался на экспертов, которые определяют потенциал роста для российской экономики в 3,5−4% в год, и анонсировал подготовку правительством «плана действий по ускорению экономического роста, для того чтобы в обозримой перспективе выйти на темпы развития выше среднемировых». Этот документ должен быть представлен в мае, однако до этого времени еще надо дожить в режиме отсутствия гарантий, что за ближайшие пять месяцев сохранится текущая ситуация со стоимостью нефти, курсом рубля и начавшимся восстановлением реального сектора.

Николай Проценко