Совершенствование «публичной власти» в России: о гражданстве и гражданах

23 января Государственная дума приняла в первом чтении президентский законопроект о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти». За принятие законопроекта проголосовали 432 депутата. Никто не голосовал против. Не было и воздержавшихся. В следующие две недели депутаты, сенаторы и региональные власти, рабочая группа по изменению Конституции смогут присылать свои поправки ко второму чтению. Оно запланировано на 11 февраля.

Дальше продолжим наш комментарий по отдельным предложенным поправкам к Конституции.

* * *

Ограничение на службу для высших должностных лиц. В законопроекте предложено в статье 71 в пункте «т» определение «федеральная служба» заменить на «федеральная государственная служба» и дальше после точки с запятой писать:

«Установление ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы, в том числе ограничений, связанных с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства».

В пояснительной записке к законопроекту (с. 2) говорится:

«Исходя из принципа единства системы государственной власти аналогичные требования об отсутствии гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, предлагается установить для высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Председателя Правительства Российской Федерации, его заместителей, федеральных министров, руководителей других федеральных государственных органов, а также для судей».

Поясним, что по статье 10 действующей Конституции РФ государственная власть в РФ разделена «на законодательную, исполнительную и судебную». По этой причине устанавливаемые в Конституции ограничения, по замыслу автора поправки, не коснулись конституционного надзорного органа — Прокуратуры, конкретно состоящих на государственной службе генерального прокурора, его заместителей и региональных прокуроров.

Здесь отметим очевидное противоречие, поскольку в тексте дополнения в предлагаемом тексте для пункта «т» по смыслу речь идет об ограничениях для должностей «государственной и муниципальной службы». В этой связи почему бы в главе 7 «Судебная власть и прокуратура» не записать соответствующее ограничение в отношение генерального прокурора, его заместителей, прокуроров субъектов Федерации? Сейчас по этому пункту в проекте закона нет логики.

Аналогичную правку в логике смыслов пункта «т» статьи 71 необходимо внести и в главу 8 «Местное самоуправление», поскольку речь в поправке идет и о муниципальной службе. По смыслу поправки все высокие управляющие «начальники» в государственной и муниципальной службе не должны иметь второго гражданства и иностранного вида на жительство.

Отметим, здесь то важное обстоятельство, что и так до предлагаемого конституирования нормы в отношении пассивного избирательного права граждан содержится ограничение в федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в статье 4 пункте 31 определяется:

«Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации».

Поскольку международного договора нет, то и избрание в местное самоуправление бипатридов запрещено.

Таким образом, по федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав…» по всем избираемым на выборах все уровней лицам, включая и президента РФ, запрещено иметь второе гражданство, вид на жительство и т. д. Предлагаемые изменения в Конституцию лишь «конституируют» эту ограничительную норму в части пассивного избирательного права.

Кроме того, федеральный закон 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в статье 16 пунктом 4 определяет, что гражданин не может быть принят на гражданскую службу или находиться на ней в случае «наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации».

Другой федеральный закон 2007 года «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 13) определяет, что гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае:

«приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе».

Отдельный федеральный закон «о Федеральной службе безопасности» (ст. 16) определяет, что «сотрудником органов Федеральной службы безопасности может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства (подданства) иностранного государства». Далее в пункте «а» определено:

«Граждане Российской Федерации не могут быть приняты на службу или на работу в органы Федеральной службы безопасности, а военнослужащие и гражданский персонал органов Федеральной службы безопасности могут быть уволены со службы или с работы … в случае наличия вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства».

Аналогичным образом федеральный закон «О статусе судей в Российской Федерации» (ст. 3.) определяет, что судьей может быть гражданин Российской Федерации, «не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства».

Таким образом, предлагаемые изменения в Конституции также «конституируют» в Основной закон правовые нормы действующих ведомственных федеральных законов. Действующее законодательство и так уже содержит ограничительную норму для всех государственных служащих гражданской службы (здесь и все прокуроры) и для всех служащих муниципальной службы, для всех судей Судебной ветви власти. Таким образом, по этой части предлагаемое дополнение в Конституции лишь усиливает акцент в отношении «начальников».

В пояснительной записке к законопроекту «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» указывается, что внесение изменений «направлено на закрепление на конституционном уровне обязательных требований к должностным лицам, полномочия которых непосредственно связаны с обеспечением безопасности страны и суверенитета государства».

Однако вне этих «требований» находятся уже сложившиеся элитные культурные практики. В этой связи хотелось задать вопрос: как там обстоят дела с безопасностью и нужно ли в этой связи декларативные ограничения в измененной Конституции?

Ограничения на занятие поста Президента РФ. Новая редакция статьи 81 в пункте 2 об условиях для избрания президента РФ содержит следующее требование:

«Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 25 лет, не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства».

Далее это требование ограничено следующим исключением:

«требование к кандидату на должность Президента Российской Федерации об отсутствии у него гражданства иностранного государства не распространяется на граждан Российской Федерации, ранее имевших гражданство государства, которое было принято или часть которого была принята в Российскую Федерацию в соответствии с федеральным конституционным законом, и постоянно проживавших на территории принятого в Российскую Федерацию государства или территории принятой в Российскую Федерацию части государства».

Последнее условие явно отсылает нас к прецеденту включения Крыма в состав Российской Федерации.

В предложенных условиях нас смущают два пункта: 1) это условие «не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства»; и 2) «требование к кандидату на должность Президента Российской Федерации об отсутствии у него гражданства иностранного государства не распространяется на граждан Российской Федерации, ранее имевших гражданство государства, которое было принято или часть которого была принята в Российскую Федерацию».

Предложенные в дополнении в статье 81 ограничительные условия явным образом дискриминирует российских «соотечественников», в том числе тех, кто по вине «творцов-созидателей» Российской Федерации, оказались за ее пределами из-за расчленения СССР по условиям соглашения в Беловежской пуще.

Между тем, в федеральном законе 1999 года «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» утверждается: «институт российского гражданства соотнесен с принципом непрерывности (континуитета) российской государственности». Кстати, этого важнейшего положения о государственной преемственности до сих пор нет в Конституции РФ.

В этой связи по закону 1999 года «соотечественники» — это: а) граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами территории Российской Федерации; б) «соотечественниками также признаются лица и их потомки, проживающие за пределами территории Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории Российской Федерации, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федерацией, лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории Российской Федерации, в том числе:

— лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства;

— выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства».

В статье 5 пункте 3 этого закона определено:

«Цели государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников заключаются в оказании государственной поддержки соотечественникам, в том числе в обеспечении правовой защиты их интересов, а также условий, при которых они могли бы в качестве равноправных граждан жить в иностранных государствах или вернуться в Российскую Федерацию».

Пункт 4:

«Российская Федерация оказывает соотечественникам содействие в реализации и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в том числе права: …"осуществлять свободный выбор места жительства или реализовать право на возвращение в Российскую Федерацию».

Статья 7 пункт 2:

«Граждане Российской Федерации, проживающие за рубежом, пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Российской Федерации, за исключением случаев, установленных международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации при соблюдении законодательства государства проживания».

Статья 7 пункт 3:

«Граждане Российской Федерации, проживающие за рубежом, во время их пребывания на территории Российской Федерации пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Российской Федерации, за исключением случаев, установленных федеральным законом».

В статье 13. 1. «Содействие добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию» читаем:

«Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию».

Но что предлагается в изменении в Конституции? Любой соотечественник — гражданин или «негражданин», вернувшийся в РФ, их дети, вернувшиеся с родителями, по новой редакции статьи 81 Конституции будут лишены права быть избранными Президентом РФ, поскольку в предлагаемом дополнении содержится ограничение:

«не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства».

Простой пример: «негражданин», переехавший на постоянное место жительства в РФ из Латвии и принявший до переезда или после него гражданство РФ, будет лишен права когда-то в будущем — даже спустя предлагаемые 25 лет (!) постоянного проживания в РФ — баллотироваться или быть избранным Президентом РФ. Факт эмиграции (пусть временной и неполитической), работы или учебы за рубежом лишает любого гражданина РФ права баллотироваться и быть избранным президентом РФ. Дело выглядит так, будто каждый соотечественник — гражданин РФ или негражданин, или принявший иностранное гражданство — за время своего пребывания за рубежом приобретает некий опасный для российской государственности культурный вирус, которого следует опасаться.

Отмеченный нами этот маленький штришок в предлагаемой новой редакции статьи 81 — пусть он только символичен — лишний раз подчеркивает лживость политики государства «Российская Федерация» по отношению к соотечественникам, проживающим по своей или чужой воле за ее пределами. Пусть соотечественники понимают свои отношения с Российской Федерацией и так. Первое: если вы — эмигрант из РФ, то в избранной судьбе никогда не оглядывайтесь назад и смотрите только вперед. И второе: если вы соотечественник — то держитесь подальше от зарубежных представительств РФ.

Некоторые комментаторы предлагаемых конституционных ограничений на избрание президентом РФ усматривают конкретную адресность ограничительных мер. Например, они утверждают, что условие 25-летнего постоянного проживания в РФ конкретно направлены против Алексея Навального, прошедшего в 2010 году полугодовое обучение в Йельском университете (США) по программе Yale World Fellows. Аналогичным образом это касается и политических притязаний проживающего сейчас в эмиграции в Лондоне Михаила Ходорковского. Однако здесь заметим, что деятели подобного рода оказываются наверху в результате революций, выбрасывающих действующие Конституции в ближайшие мусорные корзины. В октябре 1917 года где был Ленин и где был свод действующих законов Российской империи?

Превалирование национального права над международным. Предлагаемое дополнение в статье 79 приведем полностью:

«Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами Российской Федерации, если это не влечет за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации».

Т. е. по смыслу первого словарного предложения само участие Российской Федерации в «межгосударственных объединениях» с модальностью «может» обуславливается условием «не влечет» и не «противоречит». Т. е. межгосударственные соглашения должны заранее отвечать условиям «не влечет» и «не противоречит».

Решения «межгосударственных органов» «не подлежат исполнению» не из-за их содержания, а «истолкования». При этом не понятно, кто «истолковывает» — РФ или «межгосударственный орган».

При этом возникает вопрос: что собственно такое «межгосударственное объединение»? Если под «межгосударственным объединением» следует понимать Таможенный союз и ЕАЭС, то означенное дополнение в Конституцию по смыслу подрывает эти современные интеграционные проекты РФ. Но, очевидно, что под «межгосударственными объединениями» авторы предложенного дополнения к статье 79 понимают ООН, Совет Европы, а под «межгосударственным органом» — в частности, ЕСПЧ. Очевидно, что в каждом отдельном случае «решения межгосударственных органов» придется оценивать Конституционному суду на предмет «истолкования». Конституционный суд становится верховным судебным органом в истолковании международных договоров РФ.

Самым же главным недостатком этого дополнения является то, что в Конституции в главе 1 в статье 15 пункте 4 сохраняется положение о том, что «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».(1) Таким образом, создается весьма неудовлетворительная для будущей действующей Конституции РФ ситуация, когда содержание статьи 79 противоречит содержанию статьи 15.

Минимальная зарплата и индексирование пенсий. Положения, дополняющие статью 75, о том, что в «Российской Федерации гарантируются минимальный размер оплаты труда не менее величины прожиточного минимума», об индексация социальных пособий, о системе пенсионного обеспечения о об индексации размера пенсий включены в главу 3 «Федеративное устройство». Логичней было видеть эти дополнения в главе 1 статье 7, где речь идет о «социальном государстве». Конкретно — в пункте 2 этой статьи — о минимальном размере оплаты труда и о государственных пенсиях. Но увы, в принятой схеме изменения Конституции требование «усложненного» порядка пересмотра положений главы 1 делает невозможным логическое выстраивание смыслов в будущей измененной Конституции.

Аналитическая редакция EADaily

(продолжение, начало в материале 23 января)

(1) В означенной статье Конституции РФ ее критики обычно усматривают злонамеренную «конституционную» закладку ельцинистов для лишения государственного суверенитета РФ. На самом деле, статья 15 Конституции РФ просто списана со статьи 6 Конституции США.